【疫情影响之法律研究专栏】（十五）

“新冠肺炎”疫情防控中物业服务企业法律地位探讨

——从物业服务企业视角引发的思考

王  彤    马东姣

前   言

海南国际仲裁院作为海南省政府依法设立的全省唯一民商事仲裁机构，积极贯彻中央和省委省政府部署，按照“一手抓疫情防控、一手抓恢复生产”的要求，针对疫情影响合同履行等法律问题迅速组织开展专题调研。2月11日，我院向海内外全体仲裁员发出调研通知，号召广大仲裁员勇于担当，积极开展调研活动。许多仲裁员克服困难，立足本行业、领域实际，认真开展调查研究，所提交的调研成果对引导各类市场主体加强风险防控，防范和有效化解纠纷，促进经济社会平稳有序健康发展，具有较强的参考价值。我院从中遴选部分优秀调研成果，自2月20日起陆续发布。在此基础上，我院将持续深入推进对疫情影响合同履行等相关法律问题的综合分析研究，以期为我国抗击疫情、快速恢复生产生活秩序、推动海南自贸港建设提供更加优质高效的法律服务。

摘   要

在抗击“新冠肺炎”阻击战的过程中，物业服务企业在疫情防控方面发挥了非常重要的作用，但也因相关法律法规的不完善，权责体系的不明晰，保障体系的不健全，造成物业服务企业履责缺少法律依据及权利来源，履责的权利边界模糊，履责缺少法律法规、政策层面保障，引发了一系列法律问题。本文拟从物业服务企业的视角，通过物业服务企业在疫情防控履责过程中相关法律问题的探讨，引发国家及社会层面对于物业服务企业在疫情防控过程中法律地位的思考。

【关键词】 物业服务企业   法律地位   履责   权利边界   保障体系   行业定位

伴随着2020年的到来，一场突如其来的“新冠肺炎”疫情打破了人们原有的生活，对社会经济的各方面均产生了重大的影响。国家层面举全国之力打响全方位的疫情阻击战，在这场没有硝烟的战争中，一个特殊的社会主体——物业服务企业以前所未有的姿态展现在世人面前，成为这场战役中的“逆行者”。笔者所在企业为集团公司所属位居百强的物业服务集团，旗下20余家分公司遍布大江南北，员工总人数近3000人。疫情发生后，集团公司统一部署，各分公司奋战在抗击疫情第一线。在这一过程中，疫情中心区的武汉分公司、宜昌分公司等多家分公司面临口罩、手套、消毒液等防控物资短缺的困难；一线员工在人员短缺的情况下超负荷工作，成为坚守在社区的第一道防线。尽管集团公司千方百计采购防控物资支援各分公司，但仍难以满足需要；尽管总部出台政策，给予一线员工疫情防控期间补贴，但仍无法缓解超负荷运转的事实。在疫情防控过程中，因物业服务企业的法律地位不明确，权利义务没有准确的界定，造成物业服务企业在疫情防控中面临各方面的困难和问题，同时承担着相当大的法律风险，引发了笔者对于疫情防控中物业服务企业法律地位的思考。

一、相关法律法规未明确规定物业服务企业配合疫情防控的法定责任

物业服务企业与业主形成的是平等主体之间的物业服务合同法律关系，物业服务企业按照合同约定承担了所管辖区域的秩序维护、卫生清洁、维修维护、客户服务等相关职责。但在“新冠肺炎”这样的国家突发公共卫生事件中，物业服务企业应当承担何种职责及义务，物业服务合同一般无相应的约定。而相关法律法规对于物业服务企业应当承担配合疫情防控的责任无明确的规定。

从社会责任角度来说，作为物业服务企业，应按照政府相关部门要求，做好疫情防御工作，并积极协助政府进行疫情防控相关工作的开展。但由于相关法律法规并未对物业服务企业在疫情防控方面的权利、义务、责任作出明确规定，缺少对物业服务企业责任内容规范的实施细则，使得物业服务企业普遍缺少对疫情防控责任及义务的具体认知，而基于疫情防控的需要，政府部门对物业服务企业却提出了更高的要求，已大大超出通常物业服务的内容和范畴，甚至承担起协助政府部门落实防控措施的职责。在相关法律法规未明确物业服务企业在疫情防控过程中法定责任和义务的情况下，物业服务企业执行政府部门的一系列要求和落实相关措施，无疑会出现理解偏差，以及所谓的“执行不力”的情形。因此也出现了部分物业服务企业因在疫情防控中责任落实不到位受到政府部门处罚的情形。

如2020年1月30日，湖北省宜昌市夷陵区“新冠肺炎”防控指挥部查处了一起物业服务企业不配合疫情防治工作的案件，因某小区物业服务企业现场留守一名保安及一名保洁工作人员，无人接收及处理相关疫情信息。辖区居委会通知该公司主要负责人参加疫情防治工作会议，该公司安排保安参会，对疫情防控工作要求未落实。公安部门根据《中华人民共和国治安处罚法》第五十条第一款的规定，以其拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令为由，对该公司主要负责人严某给予行政拘留的处罚［1］。

再如山东德州乐陵房管中心疫情防控督导巡查小组于2020年2月14日发布公告，因部分物业服务企业执行人员登记及测量体温等防控措施不到位，对相关物业服务企业作出退出物业服务市场、三年内禁止参与物业服务招投标等严厉处罚［2］。

黑龙江省住建厅也于2020年2月11日印发《关于疫情防控期间对居住小区物业服务企业12项失责行为予以惩戒的公告》，明文要求对人员登记、测温、公共区域消毒、垃圾清运等防控措施执行不到位的将采取媒体公开曝光、联合相关部门依法依规处罚、降低信用等级、清除物业市场等措施予以惩戒［3］。

因疫情防控需要，各地方政府对物业服务企业提出了前所未有的严格要求，但这些要求以及对物业服务企业的行政处罚是否有相应的法律依据值得思考。从国家法律层面，可以依据的有《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国突发事件应对法》，但这两部法律对社会主体普遍适用，并未明确具体地规定物业服务企业的法定义务和责任。虽然在疫情期间，每一个单位及个人均有义务和责任对政府部门的相关要求和工作予以配合，但作为居民小区及写字楼、商业物业等的管理单位，物业服务企业在疫情防控当中的作用和责任要明显高于一般社会主体。仅依据普遍适用的原则性法律规定确定物业服务企业在疫情防控中的责任，不利于在疫情防控中物业服务企业权责的准确界定。而仅仅依据法律的原则性规定对物业服务企业进行较为严厉的行政处罚似乎也有失偏颇。

因此，从长远来看，后续应从国家法律法规层面总结处置突发公共卫生事件的经验，制定应对重大卫生公共事件的法律法规，特别要明确物业服务企业在疫情防控中的法律地位，明确法定权利和义务，同时明确物业服务企业怠于履行疫情防控工作等法定义务的责任。

二、物业服务企业履责缺少权利来源，权利边界不明确

疫情期间，很多物业服务企业为响应国家号召，亦或根据相关政府部门要求，对所管辖的区域采取较为严格的管控措施，如对小区进行封闭式管理、人员和车辆进出登记及测试体温、配合政府部门对确诊业主实施隔离、禁止隔离期业主外出等。但由于物业服务企业实施这些措施缺少明确的法律依据及明确的授权，使得物业服务企业在采取防控措施的过程中遇到阻碍，甚至引发与业主之间的冲突和矛盾。

如疫情发生后，北京、杭州、西安、宁波、南京、苏州等多个城市的居民小区，相继出现了以防范疫情为由，对无论是否来自疫区、身体是否健康的租客一律禁入、劝返的事件。这一情况多是当地居委会或村委会根据疫情防控需要自行制定的措施，所在物业服务企业为配合执行。但由于居委会和村委会是居民和村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，不是政府派出机构，因此其作出相应措施缺少法律依据。根据《传染病防治法》第42条规定：“传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告：（五）封闭可能造成传染病扩散的场所。”根据该规定可知，法律对行使封锁场所的权力予以规制，决定主体上必须是县级以上地方人民政府，而非居委会或村委会［4］。

但实际我们看到的却是，当地有权的政府部门并未采取封锁小区的措施，但居委会出台相关措施，而物业服务企业按照居委会的要求执行这一措施，与租户间产生了矛盾和冲突。物业服务企业目的是为了落实居委会的要求，但却成为这一措施产生负面结果的承担者。

疫情防控中产生的此类问题，一方面根源于疫情防控期间作为政府派出机构的街道办事处与居委会之间的法律关系不明确，居委会与物业服务企业之间的法律关系不明确，权责界定不清晰，物业服务企业采取管控措施缺少明确授权。另一方面由于物业服务企业与政府部门之间无隶属关系，无法有效获悉国家层面及地方政府层面的具体管控措施要求，执行过程中，难免会导致防控不当或防控过当的情况产生。

笔者认为，国家层面应出台应对重大卫生公共事件的法律法规，对于重大卫生公共事件发生时政府派出机构街道办事处与居委会、居委会与物业服务企业之间的法律关系予以界定，疫情等重大卫生公共事件发生时，明确街道办事处与居委会、物业服务企业之间的行政法律关系，建立基层自上而下的三级架构，方可保证国家层面的相关规定、政策、措施能够全方位、不走样、高效率地予以贯彻落实，同时能够避免物业服务企业作为企业组织在疫情风险防控过程中自身所面临的法律风险。

三、物业服务企业疫情防控物资、人员法律保障体系需进一步健全

“新冠肺炎”疫情发生后，物业服务企业作为“逆行者”，站在疫情防控第一线，承担了大量超出通常物业服务内容的工作，如增加门岗，人员出入测量体温、登记，公共区域的消毒，为隔离住户提供生活协助，为居民提供免费送快递等服务。但与政府部门、医疗机构及公安部门不同的是，物业服务企业当同样面临口罩、消毒用品、防护用品等防控物资紧缺问题时，以及由于交通管制，物业服务人员大量短缺，无法满足服务及防控需要的问题时，无法借助国家及地方政府的行政力量。对于这些问题，物业服务企业仅能依靠街道办事处、居委会、物业行业协会乃至于居民自发捐赠的防护物资。但即便此种情况下，出于为业主服务的考虑，很多物业服务企业仍然额外提供了免费送快递上门、为居家隔离业主送菜等服务。此外，对于物业服务企业一线员工履职的“高风险性”，国家及政府层面缺少精神方面关怀及舆论导向支持。部分物业服务企业虽然内部出台员工福利政策，为一线员工发放疫情期间津贴及提供免费工作餐，但对于物业服务这一微利行业来说，无疑增加了较大的成本。虽然一些媒体及物业行业协会也对物业服务企业在疫情阻击战中的无畏及奉献精神予以宣传，但仍然缺少国家层面及政府层面对这一行业的关注及关怀。

2020年1月31日，北京市政府发布关于新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间企业灵活安排工作的通知，明确提出：物业行业与超市卖场、食品生产和供应、物流配送等行业为群众生活必需行业，但与其他同类群众生活必需行业不同，物业服务企业的利润仅来源于业主交纳的物业费，而现阶段我们国家普遍的问题是，自与开发商签署《前期物业服务合同》时起，物业服务费便以合同形式予以约定，且普遍费用标准不高，在此后的服务过程中，物业服务费提高的难度非常大，可能性非常小，且存在收费难的问题，大部分物业服务企业均通过提供增值服务、开展多种经营等途径维持物业服务企业的运营。疫情发生后，物业服务企业因疫情防控需要，产生了大量人员、物资成本的支出，而仅依靠物业服务企业的微利，承担这些成本给企业带来了较大的负担。

因此，笔者认为，应当从法律法规层面，明确在重大公共卫生事件中物业服务企业的法律地位，明确法定权利及义务，同时明确对物资、人员等的保障措施，将物业服务企业纳入疫情处置的法律保障体系，在疫情应急处理过程中，享有接受国家相关部门统一物资保障、人员保障的权利，才能充分发挥物业服务企业在社区、写字楼、商业物业等场所疫情防控的重要作用。

四、国家及社会治理层面对物业行业定位的思考

疫情之后，物业服务企业在重大公共卫生事件中的法律地位有待进一步明确，同时物业服务行业在社会生活中的定位值得人们进一步思考，国家层面更应从国家及社会治理层面考量物业服务行业在社区管理中的定位和作用。在“新冠肺炎”疫情全民阻击战的过程中，这一行业甘当“逆行者”，虽无明确法定义务，但“守土有责”；虽无强制执法权，但“守土尽责”；虽防控过程中面临物资短缺及部分不理解业主的非议，但“守土担责”。

未来国家法律体系的完善过程中，特别涉及重大公共卫生事件及社会生活的相关法律法规的建立、完善的过程中，如能够明确物业服务企业的法律地位、法定权利、义务、责任及纳入相应的法律保障体系，相信这一行业必将在与人们生活休戚相关的领域发挥更大的作用。

注释：

1、《新型冠状病毒肺炎疫情期间物业服务企业相关法律问题与解决思路》锦天成律师事务所   宋安成；

2、《德州又有多家物业受处罚：退出市场、三年内禁止参与招标》腾讯网  腾讯德州观察员；

3、《疫情防控期间，物业公司若有这12项失责失职行为，将被追责、被惩戒！》 黑龙江住房和城乡建设信息网

4、《疫情之下，居委会或社区物业擅自阻止返京人员进入社区，合法吗？》郝亚宁

作者：王  彤

北大资源集团有限公司副总裁兼首席风险官，海南国际仲裁院仲裁员，武汉大学法律硕士研究生、北大光华管理学院EMBA，高级风险管理师，中国人力资源开发研究会风险管理分会顾问专家。北京企业风控研究会理事。中国房地产业协会法律专业委会会副主任委员。从事市区两级法院审判工作10余年，2007年进入企业集团从事法务风控管理工作。熟悉房地产全链条法律工作，在投融资、收并购、商品房销售、建设工程、招投标、商业地产管理、物业管理、公司法人治理、上市公司合规、国资管理、资产处置方面拥有丰富的法务实操经验。

作者：马东姣

东北林业大学法学硕士，北大资源物业集团法务部总经理。从事物业行业法务工作十余年，在物业服务、商业物业租赁等方面具有较为丰富的法务实操经验。

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