最高法院:《关于人民法院办理仲裁裁决执行案件若干问题的规定》的理解与适用




导语

为了规范人民法院办理仲裁裁决执行案件,依法保护当事人、案外人的合法权益,最高人民法院审判委员会于2018年1月5日第1730次会议通过了《关于人民法院办理仲裁裁决执行案件若干问题的规定》(法释〔2018〕5号,以下简称《规定》),并于2018年3月1日起施行。本文拟对《规定》的起草背景、主要内容、制度设计意图及适用中应注意的问题进行简要说明,希望有助于正确理解与适用。


1.适当调整仲裁裁决执行实施案件的管辖


根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国仲裁法〉若干问题的解释》第29条规定,仲裁裁决执行案件,在级别上由中级人民法院专属管辖;在地域上由被执行人住所地或者被执行的财产所在地人民法院管辖。本《规定》第2条对此作了一定程度的调整。

经调研发现,随着社会经济和仲裁事业的蓬勃发展,当事人依仲裁裁决或调解书申请法院执行的仲裁裁决执行案件数量逐年增多,而不同地区仲裁发展明显不均衡,导致仲裁裁决执行案件的数量地区差异较大。从近三年的仲裁裁决执行案件统计来看,案件主要分布于广东、浙江、江苏、福建、上海等地。其中,广东一省三年来受理的仲裁裁决执行案件数量达到10万件以上,占全国总数的近五分之一。而海南、西藏、青海等地收案量较低。

经过对仲裁裁决执行案件数量较多的地区进一步调研发现,仲裁裁决执行案件数量多,但大部分案件执行标的额并不大,与当前一审民商事诉讼案件执行的级别管辖标准脱节。对于一些管辖范围较广的中级人民法院来说,也不便执行。实践中,为了便于执行,已经有不少中级法院将一些涉案标的额较小的仲裁裁决案件指定到基层法院执行。我们认为,对实践中出现的新问题应当积极回应,予以解决或规范,否则将使仲裁裁决执行案件在管理上出现混乱,更不利于该类案件的执行。

总体而言,对于仲裁裁决执行案件的管辖问题有以下几点考虑:一是,执行仲裁裁决和执行普通民事判决一样,都属于执行实施案件,在执行实施中并无明显特殊性,在全国法院全面推行执行实施程序规范化、流程化的背景下,基层法院完全可以胜任该类案件的执行工作。二是,根据法律及司法解释的相关规定,除涉外仲裁外,对于在仲裁过程中当事人申请财产保全的,一般由基层法院负责审查保全申请以及采取保全措施。如由基层法院负责执行,也有利于保全与执行程序衔接。三是,在推进“基本解决执行难”工作中,最高人民法院一直在强调执行工作统一管理、统一指挥、统一协调的“三统一”管理模式,特别强调中级法院要承担辖区内执行管理及协同指挥的职能,集中处理辖区内的重大、疑难案件,如果大量标的额不大的仲裁裁决案件在中级法院执行,一定程度上也不利于其对整个辖区执行管理工作的有效开展。当然,正因仲裁的地区发展不均衡,也有的中级法院反映仲裁裁决执行案件量并不饱和,没有将该类案件指定给基层法院执行的必要。

综合各地法院的意见并结合执行实践,《规定》原则上仍保持原由中级法院管辖的规定不变,但允许各地法院可以根据实际情况适当调整级别管辖。调整管辖应符合“两个条件一个程序”。

“两个条件”是:参照民商事案件级别管辖规定,执行标的额符合基层法院一审民商事案件级别管辖受理范围、且被执行人住所地或者被执行财产所在地在被指定的基层法院辖区的,可指定基层法院管辖。也就是说,指定管辖不是随意指定,既要比照基层法院受理一审民商事案件的管辖范围,与基层法院生效判决执行案件的受理范围基本一致,指定执行的案件也要和受指定的基层法院存在连接点,指定执行后将更方便执行。

“一个程序”是:案件指定基层法院执行的,需要经过上级人民法院批准。这一规定参照了民事诉讼法第三十八条关于调整第一审民事案件级别管辖的程序要求。民事诉讼法第三十八条第一款规定:“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审民事案件;确有必要将本院管辖的第一审民事案件交下级人民法院审理的,应当报请其上级人民法院批准。”

2.对不予执行仲裁裁决申请的司法审查仍由中级人民法院负责


在适当调整了仲裁裁决执行实施案件的级别管辖后,《规定》第2条第3款明确:对于不予执行仲裁裁决申请的司法审查案件仍由中级人民法院负责审查,即维持原有不予执行案件的级别管辖不变。即使执行案件已经指定基层法院执行的,也应当于收到不予执行申请后三日内及时移送原执行法院,由中级人民法院另行立案审查处理。主要理由是:对不予执行仲裁裁决申请的审查与仲裁裁决执行的性质不同。执行实施的目的是通过具有公权力的强制执行手段,实现当事人享有的生效裁决确认的权利,按法律及司法解释的规定由有管辖权的法院依法执行即可。而对于当事人提出不予执行申请的审查属于对仲裁裁决进行司法监督的范畴,其与撤销仲裁裁决司法审查性质相同。撤销仲裁裁决的司法审查是由仲裁机构所在地的中级人民法院负责的,两种审查在审级上应当保持一致,更有利于裁判尺度的统一。如果仲裁裁决执行案件指定基层法院管辖,对不予执行申请的审查级别也随之下沉,则可能出现一个仲裁裁决被中级法院驳回撤销仲裁裁决申请后,在对不予执行申请的审查中,基层法院又裁定不予执行该裁决的现象,即下级法院的裁定否定上级法院裁定的结果,这与我国诉讼法的基本原则和人民法院的组织原则均不相符。

此外,第2条第3款强调中级人民法院应当另行立案审查处理。有的意见认为,执行过程中,被执行人提出的不予执行申请是一项抗辩性权利,并非一个单独的申请,强调另行立案审查似不妥。我们认为,申请不予执行仲裁裁决,是仲裁裁决进入执行程序后,被执行人随之可提出的一项异议请求,并非可独立提起的一项请求权。但随着近年来全面深化“审执分离”改革,执行实施案件与执行裁决案件在法院内部已基本实现分离,需要行使执行裁判权的审查类案件均已单独立案并另组合议庭审查处理。2015年1月施行的最高人民法院《关于执行案件立案、结案若干问题的意见》第9条规定:下列案件,人民法院应当按照执行异议案件予以立案:……(六)被执行人对仲裁裁决或者公证机关赋予强制执行效力的公证债权文书申请不予执行的。可见,在法院内部案件管理体系中,对申请不予执行仲裁裁决的案件,已另行立“执异”字案号审查处理。为将执行司法改革的成果予以固定,本款规定再次强调中级法院应当另行立案审查不予执行申请。

这里需要注意两点:一是各地法院应因地制宜,科学、合理地调配执行资源,作出级别管辖的调整决定。务必充分考虑到基层法院执行案件负荷,避免“一刀切”“甩包袱”似地将所有案件全部指定下级法院执行,真正实现执行资源优化配置的目的。二是根据本条规定,中级法院和被指定执行的基层法院在仲裁裁决执行案件上需要建立更为紧密的工作衔接机制,绝不是案件指定下去就和中级法院脱离关系了,既要保证基层法院收到不予执行申请的材料三日内及时移送上级法院,也要确保不予执行司法审查程序和执行实施程序的顺畅衔接。

(三)解决仲裁裁决执行内容不明确不具体给执行带来的难题

生效仲裁裁决或调解书是法院依法执行的重要依据,但一些仲裁裁决确实存在执行内容不明确不具体的问题,导致执行中遇到困难。对此问题,执行法院以往存在两种做法,一种是只要出现执行内容不明确具体的,法院裁定驳回申请;另一种是在执行过程中对仲裁裁决直接作出解释,但苦于没有相应的规范予以遵循,极有可能出现执行自由裁量权过大的问题。为了解决上述问题,本《规定》列举规定了属于仲裁裁决执行内容不明确不具体的情形,并针对不同情形规定了不同的处理方法。具体包括以下内容:

1.明确仲裁裁决执行内容不明确不具体的认定标准及处理程序。《规定》第3条第1款规定了仲裁裁决执行内容不明确不具体的四种情形,符合该条列举的具体情形之一,且导致人民法院确实无法执行的,人民法院可以裁定驳回执行申请。该条起草之初,在列举的仲裁裁决执行内容不明确不具体的情形中还设有兜底条款,即“其他人民法院审查后认为执行内容不具体明确的情形”,但经最高人民法院审判委员会讨论,多数意见认为人民法院应当尽量保障、促进仲裁裁决的顺利执行,设置兜底条款有可能产生被滥用的风险,导致扩大适用兜底条款,出现轻易驳回仲裁裁决执行申请等失范情形。因此,最终将兜底条款删去。

《规定》第3条第2款单独对执行内容为“继续履行合同”这种情况予以强调。因为'裁决继续履行合同时,出现执行内容不明确的情形最为普遍。当仲裁裁决主文仅确定合同双方应继续履行合同,当事人申请法院执行时,执行法院认定合同哪一部分已经履行、哪一部分履行不当、哪一部分应继续履行都比较困难。如果要准确执行,一般还要组织各方当事人对合同履行的情况再次进行询问或者听证审查,无异于对合同履行争议再次进行审查。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(以下简称《民事诉讼法解释》)第463条第2款规定:“法律文书确定继续履行合同的,应当明确继续履行的具体内容。”据此,继续履行合同的具体内容不明确的,依法应当驳回执行申请。《规定》第3条第2款将此问题单列一款,主要目的是进一步强调,仲裁裁决或仲裁调解书内容为继续履行合同的,应对继续履行的权利义务,以及履行的方式、期限等具体内容均予明确。

对于执行内容不明确不具体的,法院应适用何种程序处理的问题,最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定》第18条规定,人民法院在受理执行案件时,要对申请执行的法律文书是否有给付内容,且执行标的、执行主体是否明确进行审查,如执行内容不明确则应当不予受理。但随着立案登记制改革,根据最高人民法院《关于人民法院登记立案若干问题的规定》的有关规定,人民法院对执行实施案件在立案环节只进行形式审查,只要符合相关规定的,都应当立案受理。实践中出现的问题是,案件经形式审查进入执行程序后,执行中审查发现执行内容不明确不具体无法执行的,应当如何处理缺乏程序规则。实践中,存在驳回执行申请或者终结执行等不同做法。对于不同程序的选择,各有支持观点,《规定》最终采用驳回执行申请的方式处理。主要原因是,法律规定的案件终结执行,一般情况多指法院已经按照生效法律文书的要求,采取相应执行措施并且全部执行完毕,含有案结事了的意思。在执行内容不明的情况下,执行实际尚未开始,当事人的债权还未得到执行,属于案结事未了,因此,采用驳回执行申请的方案更符合该类案件实际。

2.强调对于执行内容不明确具体的应首先通过补正等方式解决。补正程序在仲裁法中早有规定,仲裁法第五十六条规定:“对裁决书中的文字、计算错误或者仲裁庭已经裁决但在裁决书中遗漏的事项,仲裁庭应当补正;当事人自收到裁决书之日起三十日内,可以请求仲裁庭补正”。本《规定》确立补正程序既参考了上述规定,也参考了执行中遇到判决内容不明确时,在法院内部的处理方式,即一般请作出生效法律文书的审判部门对执行内容进行补正或者说明。因此,《规定》第4条规定,对于仲裁裁决主文或者仲裁调解书中的文字、计算错误,以及仲裁庭已经认定但在裁决主文中遗漏的事项,可以补正或说明的,应由执行法院主动作为,告知仲裁机构补正或说明,或者调阅仲裁案卷查明。人民法院应主动通过以上方式尽量使原本无法执行的内容予以明确,经过这两个机制仍然无法确定执行内容的才可以驳回执行申请。这也体现了对仲裁裁决应执尽执、充分支持仲裁的立场。

3.明确当事人在因执行内容不明而被驳回执行申请的情况下,可以向上级法院申请复议。因执行内容不明确不具体而裁定驳回执行申请后,对当事人救济程序的设计上,直接规定当事人可以向上一级人民法院申请复议,而不是通过执行异议、复议程序进行救济。主要考虑为,仲裁裁决执行案件的制度设计应与仲裁的便捷高效精神相符,尽可能减少司法审查程序,提高审查效率。

4.对于应交付的特定物确已毁损或灭失的情形如何处理予以指引。对于仲裁裁决或者仲裁调解书确定交付的特定物确已毁损或者灭失,确已不可能履行这种特殊情形,《民事诉讼法解释》第494条已经规定了详尽的处理程序及救济方式,即经双方当事人同意,可以以折价赔偿方式变通执行,当事人对折价赔偿不能协商一致的,人民法院应当终结执行程序,申请执行人可以另行起诉。《规定》对上述规则未作调整,对此种情形的处理程序作了具体条文指引,便于执行法院适用。

综上,从第3条到第6条,《规定》对于仲裁裁决执行内容不明确不具体的认定及处理作了较为完整的制度设计,希望以此提示仲裁机构作出裁决时确保执行内容具体、明确,减少执行内容的不确定性,不断提高裁决质量,促进仲裁裁决、调解书的顺利执行。同时,通过对执行内容确实不明确具体导致无法执行的情况如何处理提供制度遵循,进一步减少人民法院在执行中对执行依据进行解释的空间,严格依据仲裁裁决确定的内容执行。

(四)多措并举遏制对不予执行程序的滥用,防范规避执行行为

孟德斯鸠说,“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”。虽然法律对当事人特别是义务人在仲裁裁决执行中提供了周严的制度保障,但如果当事人想利用执行中的救济程序来规避执行,逃避责任,就与执行程序追求执行到位的基本价值追求相悖,构成了对执行救济程序的滥用。对此,《规定》用了若干个条文,规范申请不予执行的申请和审查程序,打出了一套组合拳,以防范和打击仲裁裁决执行中的滥用程序问题。具体内容如下:

1.首次限定申请不予执行的期限


以往,被执行人在执行的任何阶段都可以提出不予执行申请,执行程序因之随时会被中断。《规定》第8条首次规定了当事人申请不予执行的期限,分为两种情形:

(1)一般情况下,被执行人只能在收到执行通知书后15日内提出申请。因仲裁法第五十六条规定,申请撤销仲裁裁决的期限是收到裁决书之日起六个月,当事人若对仲裁裁决有异议,已经享有较为充分的救济期限。一般来说,仲裁裁决进入执行程序后,当事人对执行依据是否有异议应已更加明确,规定一个合理的异议期限,目的是要求被执行人及时行使权利,提高执行效率。

(2)申请期限延长的例外情形是存有民事诉讼法第二百三十七条第二款第(四)、第(六)项规定的情形,且执行程序尚未终结的,被执行人应自知道或者应当知道有关事实之日起15日内提出。

需要注意的是,如果案件已经执行终结,则不能再提出不予执行申请。执行行为,尤其是财产处分行为,往往涉及买受人的利益,具有不可逆性,无休止的异议和不确定的结果,会让执行人员在推进执行时陷入两难境地,事实上阻滞执行。最高人民法院《关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》中也明确规定,当事人提出执行异议的,应当在执行程序终结之前提出。因此《规定》明确,即使存在可延长不予执行异议期限情形的,也应在执行程序终结前提出申请。

2.明确不予执行申请的一次性提出原则


实践中,有些被执行人出于拖延、规避执行的目的,以不同的事由反复提出不予执行申请,延滞执行程序。针对这个问题,《规定》第10条明确,对同一仲裁裁决存在多个申请不予执行事由的,应当一并提出;否则,被驳回后再次提出申请的,法院将不予审查。需要注意的是,《规定》第11条在关于对不予执行询问审查程序内容中进一步规定,如果被执行人在询问审查终结前提出其他不予执行事由的,应当一并审查。这里主要考虑到,被执行人对法律的熟悉理解程度不一,比如其在期限内提出了不予执行申请,但所提事由未必准确,在法院的审查询问程序中,如果其主动或经法院释明后更正或补充了申请事由,这种情况并非被执行人反复提起不同的不予执行审查程序,本着对当事人负责的司法态度,应给予其一个补充、调整申请事由的机会。这一规定也参考了最高人民法院《关于民事审判监督程序严格依法适用指令再审和发回重审若干问题的规定》中的有关请求期限的特殊设计,根据该规定第7条,对方当事人在再审庭审辩论终结前也提出再审请求的,应当一并审理和裁判。

3.统一不予执行案件的审查标准


目前,人民法院对不予执行仲裁裁决申请的审查依据仅有民事诉讼法第二百三十七条第二款所列的六项规定。其中,需人民法院审查认定的标准过于原则和笼统,实践中容易引起理解适用尺度不一,导致同案不同执或者扩大适用的情况发生。《规定》对这些需要人民法院审查认定的原则性标准作了限定性规定,明确无权仲裁、违反法定程序、伪造证据、隐瞒证据的审查认定标准,对一些明显违背诚实信用原则而申请不予执行仲裁裁决的情形,明确不应予以支持的司法态度。

在此,仅对违反法定程序的认定重点作一说明。《规定》第14条是关于如何认定仲裁庭的组成或者仲裁的程序违反法定程序的标准。第一,第14条第1款作了概括式规定,即“违反仲裁法规定的仲裁程序、当事人选择的仲裁规则或者当事人对仲裁程序的特别约定,可能影响案件公正裁决”的,应当认定为仲裁庭的组成或者仲裁的程序违反法定程序的情形。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国仲裁法〉若干问题的解释》第20条规定:“仲裁法第五十八条规定的‘违反法定程序’,是指违反仲裁法规定的仲裁程序和当事人选择的仲裁规则可能影响案件正确裁决的情形。”《规定》在上述内容基础上,增加了违反“当事人对仲裁程序的特别约定”这一新的情形。这是因为,在实践中越来越多的当事人在仲裁协议中会对仲裁程序事项作较为详细的特别约定,这些约定如不违反法律强制性规定且具有可实施性,则可构成仲裁规则的一部分,这是仲裁凸显意思自治的一个鲜明特点。所以,如果仲裁程序违反了这些约定,也应该认定为违反法定程序的情形。

第二,实践中仲裁违反法定程序的

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